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中国高校科研经费管理制度改革的政策分析

2014-11-21 17:33 来源: 《北京社会科学》  浏览量:24131

科研水平的高低是高校综合实力的重要标志,全面提高高等教育质量,必须大力增强科学研究能力。①科研活动基本可以分为基础研究、应用研究及开发研究三类。基础研究,主要指探索客观世界基本原理的科研活动,不以应用为目的,旨在揭示客观事物的本质和运动规律;应用研究,主要指针对特定目的,探索达成目标的新方法、新途径、新原理的科研活动;开发研究,主要指为生产新的产品、材料和装置等,在基础研究、应用研究所获得知识的基础上,探索新的工艺、技术、服务规程的科研活动。高校科研经费是开展科学研究活动的基础条件,然而如何有效地管理经费是许多国家所面临的重大政策问题,作为科技强国的德国亦是如此。②实际上,中国高校科研经费管理也同样存在体制机制性问题,亟需通过政策分析提出解决方案,完善相关制度。


图1 美国高校1970~2006年研发支出的科研活动类型

一、高校科研经费的功能定位与国际比较

1.高校的科研经费主要用于开展基础研究

高校的科研经费主要用于基础研究,美国高校科学研究的历史经验很好地体现了这一点。1970~2006年的近三十年时间中,美国高校研发支出用于基础研究的比例基本维持在70%左右(如图1),高校是承担基础研究的主要部门。③(P1)某种程度上,一流的基础研究是世界一流大学的重要标志,国际科技的竞争就是基础研究的竞争。基础研究的开展有助于提出原创性知识,从而占领科技竞争的制高点;同时,还可以通过基础研究培养人才、锻炼人才、储备人才,进而实现人才强国的跃迁。因此,基础研究具有非常重要的地位,高校科研经费在其中发挥着至关重要的作用。

就中国而言,目前高校科研涵盖各个基础研究领域,是基础研究的中坚力量、人才培养的重要基地。2006年,高校基础研究经费总额首次超过政府科研机构,成为中国基础研究的主力军。2007年,高校基础研究经费为86.8亿元,占高校研发经费的27.6%;与2006年相比,基础研究经费增长幅度达到21.7%,应用研究经费增长了17.9%,试验发展经费减少了3.1%。2010年,高校基础研究经费总额为179.9亿元,与上年相比增长了23.7%,比全国基础研究经费增速高出3.7%;基础研究活动占到全国基础研究活动的55.4%。④

2.高校科研执行国家研发投入的比例较高

1995~2007年,经济合作与发展组织(OECD)成员国(澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、日本、韩国、卢森堡、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国、美国)由高校执行的国家研发投入比例基本维持在17.2%,其中1995年最低,约为16.2%;2004年最高,约为17.7%。2007年,八国集团成员国(德国、加拿大、美国、法国、意大利、日本、英国和俄罗斯)中,加拿大高校执行的国家研发投入比例最高,为33.7%;俄罗斯最低,为6.3%;美国为13.3%(如图2)。同期,欧盟平均值为21.8%。中国高校执行的国家研发投入比例在1995~2007年间呈现逐年下降趋势,平均值约为10.1%,与经济合作与发展组织成员国平均值相比约低7.1百分点;2007年为8.5%,与经济合作与发展组织成员国平均值相比约低8.7百分点。⑤(P41)


图2 八国集团成员国及中国高校1995~2008年执行的国家研发投入比例

近十年来,中国高校研发经费绝对数额逐步增加。2010年高校执行研发经费为597.3亿元,比上年增长27.6%,约占国家研发投入的8.5%。2010年,中国共投入研发经费7062.6亿元,约占国内生产总值(GDP)的1.76%(如表1);其中基础研究经费投入为324.5亿元,约占研发经费总额的4.6%。⑥美国、欧盟和日本等国每年研发经费投入占国内生产总值的比例均在2.5%以上,与中国2010年约1.8%的比例相比高出了0.7个百分点。

3.高校研发支出与国内生产总值相关

1995~2007年间,经济合作与发展组织成员国高校研发支出的平均值为各国国内生产总值的0.38%,其中1995年最低,约为0.33%;2003~2007年基本维持在0.39%。2007年,八国集团成员国中,加拿大高校研发支出占国内生产总值的比例最高,约为0.63%;俄罗斯最低,约为0.07%;美国约为0.36%(如图3)。同期,欧盟平均值约为0.39%。中国高校研发支出占国内生产总值的比例在1995~2007年间呈现逐年递增现象,平均值约为0.12%,与经济合作与发展组织平均值相比低0.26百分点;2007年为0.12%,比经济合作与发展组织成员国平均值低0.27百分点。⑤(P69)


图3 八国集团成员国及中国高校1995~2008年研发经费支出比例

近五年来,中国高校研发经费支出绝对数额增长较大,2010年是2006年支出(276.8亿元)的两倍多,年均增幅为23%。⑦但中国高校研发经费支出占国内生产总值的比例较低,即使在高校研发经费支出绝对数额增幅最大的2010年,也只占到国内生产总值的0.15%(如表2),大大低于经济合作与发展组织、八国集团、欧盟的平均值,约低0.2个百分点。

二、中国高校科研经费管理中的体制机制问题

高校具有明显的人力资源汇聚优势,拥有众多的科技创新基地和平台,是科技创新及应用的辐射源,是科技成果转化的重要力量,适宜从事基础研究活动。高校是我国培养创新人才的主要基地,是基础研究、高新技术领域原始创新的主力军,以及解决国民经济重大科技问题、实现技术转移、成果转化的生力军。改革开放三十年来,中国高校的科研创新能力实现了较大提升,取得了巨大进步;但在科研经费管理中仍然存在体制机制问题,严重影响了科研创新能力的进一步提升,亟需进行改革完善。

1.国家研发经费投入不足,投入结构不够合理

中国研发经费占国民生产总值的比例不仅远低于发达国家,而且基础研究在研发经费投入中的比例也偏低。2010年基础研究的经费为324.5亿元,虽然已经是2005年的2.5倍,但占研发经费的比例仅为4.6%,比“十五”末下降了0.8个百分点。发达国家基础研究经费和应用研究经费总额与开发研究经费的比例一般为1∶1左右,而中国2010年开发研究的经费已经占到研发总经费的82.8%,基础研究经费和应用研究经费之和仅占研发经费总额的17.2%,二者之比达到5∶1。⑧中国高校从事基础研究的人员占全国基础研究人员的将近70%,但其研究经费却只占全国基础研究经费的40%左右,制约了高校基础研究潜力的发挥。

探究其原因,主要有三点。第一,中国对基础研究的认识存在一定差异。一方面认为基础研究不能直接服务于经济、社会的发展,甚至片面认为只有应用研究、开发研究才能促进生产力的发展和社会进步;另一方面虽然承认基础研究的重要性,但认为中国目前科技发展水平较低,有限的科研资金应更多地用于应用研究、开发研究,服务经济建设发展的急需领域。第二,竞争性科技经费和非竞争性科技经费之间结构失衡,高校竞争性科研经费的投入比重偏大。高校科研经费没有相对稳定的投入机制,致使学校难以制定符合国家需求和学校特点的科研发展规划,部分高校的科研活动具有一定的盲目性,难以形成中长期科研布局,没有充分发挥基础研究自由探索和长期持续的优势。第三,对从事基础研究的科研人员的鼓励、支持评价体系尚待完善。基础研究或许不能直接产生经济、社会效益,即使能产生重大的经济、社会效益也需要较长时间的应用开发,但我国通常以“短平快”、急功近利的标准评价科研成果,为了达成评价标准,部分科研人员甚至弄虚作假,影响了重大原创性科研成果的获得。

2.经费来源渠道多样,但缺乏科学的统筹管理

中国高校科研经费的来源渠道及有关的经费管理主要有三类:第一,教育、科技主管部门及行业主管部门设立的科技计划或项目下拨的纵向科研经费,以及国家各级政府出资的基金、项目的科研经费等,由相关部门制定管理办法;第二,学校与企业等社会有关部门合作研究等获得的横向科研经费,由经费提供机构进行经费核算;第三,高校通过国内外社会机构或个人捐赠、国际合作科研项目等途径获得的科研经费,由捐赠方或出资机构制定相关经费管理办法。2010年,中国高校从政府有关部门获得研发经费358.8亿元,从企业有关部门获得研发经费198.5亿元,从国外有关部门和其他渠道等获得研发经费40.0亿元,分别占到了高校研发总经费的60.1%、33.2%、6.7%。近十年来,中国高校科研经费来源逐渐形成了相对稳定的比例,即政府资金56%左右、企业资金36%左右、其他资金8%左右。

高校科研经费来源渠道广、数量大、专业面宽,涉及部门多,较难进行统筹管理;同时由于缺乏科学合理的统筹规划,也进一步加大了管理的复杂程度。不同科研经费来源部门的管理规定存在差异,科研经费管理机构职能界定不清楚,再加上科研管理部门能力建设的滞后,使得有限的科研经费运行体系的效率偏低,客观上出现了科研经费盲目增长、科研创新能力不高等问题。高校财务管理、项目立项、成果评审等部门之间缺乏有效的配合、协调和沟通,导致科研信息在不同利益相关者之间的不对称,造成了经费管理上的漏洞和经费使用上的失范,导致科研经费批复和使用的随意性较大,效益不高。

3.经费拨款方式有待改进,科研成本核算不清

高校教学、科研工作相互交叉、重叠,而现行高校财政拨款模式为“生均定额拨款+专项补助”,至今没有专门的科研经费预算。其中生均定额拨款以学生人数为计算基础,根据学生培养成本进行核定;专项补助主要包括“211工程”“985工程”等专项经费,此类经费为专款专用。各级财政部门通过教育主管部门预算下拨给高校的经费中基本上没有独立的科研经费,高校大多数教师的工资、津贴等人工成本均未计入科研成本;科研工作与教学活动没有合理的分摊机制,也没有明确划分教学成本和科研成本,致使科研工作发生的各类费用不能准确核算,从而导致了许多问题。

高校科研成本核算没有计入人力资源投入成本,教师无法从科研项目中合法合理地补偿劳动成本。高校部分教师排除职称晋升等因素影响,没有足够的动力提高科研质量,争取更多具有战略意义的科研项目,或者承担具有原创意义的基础研究课题;部分教师不安心于本职科研工作,积极寻找并从事更多的可以取得直接经济利益的“兼职”活动,对科研水平产生负面影响,制约科研实力的提升。中国科研项目基本不允许额外列支工作补助费,人力资本占科研项目成本的比例尚未有明确规定,纵向科研项目一般为15%左右,而国外一般为75%,两者相差60个百分点。部分高校教师为实现人力资本投入的合理补偿,将难以核算的人力成本“票据化”。高校往往适当放宽某些限制,在“预算范围”内默许科研工作者适当报销部分合法票据。与此同时,也有少数道德缺失的科研人员借此手段牟取私利,造成科研经费的流失等问题。

4.经费使用规定不够合理,缺乏有效管理办法

高校科研经费管理参照教育事业费财务制度进行,但教育事业费的管理模式显然与科研经费的管理特点不相适应。部分高校虽然针对科研经费的特点作了补充规定,但总体上管理制度缺乏系统性、完整性和可操作性。日常管理中缺乏具体、有效、操作性强的管理办法,客观上造成了科研经费报销中某些“上有政策、下有对策”的不良现象。科研经费开支审核既应该包括类似于事业经费的合理性审核,也应该包括是否符合项目预算的科学性审核。科研经费报销过程中,项目预算、决算管理缺乏弹性,客观上存在管理、监管、审计脱节的现象。

由于科研经费投入不足,高校教师长期以来在科研项目经费开支上往往尽量节省,目的是为开展新研究、争取新项目预留部分经费。国家有关部门制定了科研项目结题经费管理实施细则,但“结题不结算”“长期挂账使用”的问题仍然难以解决。在科研预算管理难以准确反映科研实际费用的情况下,如果按照国家规定,全部收回结余经费,对科研人员是一种负面刺激,弊大于利,客观上鼓励科研人员在研究工作中浪费经费,使得年终突击花钱等现象难以制止,对“挂账经费治理”提出了新的难题。受经费开支项目规定所限,科研人员为了争取更多经费,常常在项目预算中尽可能地提高设备购置费,一定程度上造成了高校资产重复购置、使用效益低下、资源闲置浪费等问题。高校科研经费管理办法的不合理,使科研项目预算不能反映科研工作的真实需要,引发会计信息失真、经费绩效评价困难、科研资源使用效益偏低等问题。

三、中国高校科研经费管理体制机制改革建议

1.明确基础研究战略地位,在科研中培养创新人才

高校是承担基础研究的主要部门,已在全世界形成普遍共识,高校应当成为原创性研究的中坚。科学技术发展的历史一再表明,每一次产业技术的重大革命,都是基于科学原理的重大突破,基础研究是从根本上影响经济、社会发展的动力。高校是最有能力和条件开展基础研究的地方,既要通过科研经费体制机制创新,稳定大批教师在科学前沿潜心从事基础研究;也要集中优势力量,围绕重大科学问题,开展有计划的、面向重大科学问题的基础研究;同时,在基础研究中培养大批创新人才。高校要强化基础研究,增强自主创新能力,提高应用研究水平,在科研实践中出成果、出人才、做贡献、上水平。高校应充分发挥在国家和区域创新体系建设中的重要作用,积极以国家战略需求为导向,承担重大科研攻关任务,成为基础研究的主体和中坚力量;主动面向国民经济和社会发展主战场,切实解决发展实践中的大量科技问题,真正成为技术创新的重要源泉;大力推进马克思主义理论创新,构建和完善具有中国特色的哲学社会科学学科体系;加强中华优秀文化传统研究,瞄准经济、社会发展中的重大现实和理论问题开展研究,建设高水平的智库,切实发挥智囊团和思想库的作用。

教学与科研作为高校的两个重要职能已取得广泛共识,通过科学研究与人才培养的有机结合,培养高水平创新人才是高校的根本使命。高校不但要为国家培养高素质的社会主义事业建设者,更要在培养拔尖创新人才中思路超前、措施有力,将科学研究的最新成果转化为教育教学最新内容,在高水平的科研实践中培养创新人才。高校还要充分重视青年教师、研究人员的培养,将科研经费用于研究团队建设,例如聘用高水平的研究人员及科研助理、招收博士后研究人员等,完善科研人员队伍结构。提升研究生、博士后及年轻教师的奖助和创新基金支持力度,使其不为生活担忧,全力投入科研工作,潜心学术研究及创新,推动多学科、多领域交叉融合发展,推进技术集成与创新,激发自主创新精神。不仅如此,还应进一步完善科研工作者的研究持续支持政策。走上工作岗位后的10年~20年,是科学研究的黄金年龄段,也是创新人才成长的最佳时期。要对具有独立思考能力、独创精神的人才及时给予经费支持,特别对少数高水平人才在严格遴选的基础上予以持续稳定的支持,鼓励和支持在前沿、重大战略领域展开独立创新研究的学者。

2.加强高校基础研究投入,调整科研经费投入结构

首先,设立国家研发预算机构,建立适合基础研究特点的长期稳定资助计划。目前,科研项目通常在资助之初确立3年~5年的研究期限和复杂的考核标准,使得基础研究面临短期内研究成果不显著、长期研究经费不足的现实问题,导致基础研究难以深入展开,前后研究难以承接。为此,可考虑在全国人大教科文卫委员会建立相关机构,负责高校科研经费预算的编制。在深入调研的基础上,确定高校科研预算,并在预算许可范围内制定适合基础研究周期长、不确定性高、直接应用性低等特点的长期稳定资助计划。

其次,提高非竞争性科研经费投入,优化基础研究布局结构。基础研究适合连续稳定的资助模式,而非竞争性的资助模式。政府主导下的竞争性资助模式虽能促使基础研究的整体布局趋于国家战略导向,但会使科学的积累效应过度依赖政府的近期发展目标。因此,应适当增加非竞争性经费投入,制定符合中国国情的基础研究计划,优化竞争性和非竞争性科研经费投入结构。按照国际惯例,非竞争性科研经费的比例应占高校所有研发经费的50%以上。利用非竞争性科研经费加强对创新团队的支持,形成由教师、专职科研人员、科研辅助人员、博士后及博士生构成的分工合理、协调高效的科研创新队伍,促进科研和教学的紧密结合。

再次,逐步调整不同科研活动的投入结构,加大对基础研究经费的投入。应提高基础研究经费在高校科研经费总投入中的比例,使其从2010年占高校研究经费的30%,逐步提高到60%以上,初步达到发达国家的水平。宏观上,逐步调整国家研发经费的方向,使基础研究经费从2010年占研发总经费的不足5%提升到10%,努力实现15%的目标,保障基础研究的经费支持力度;同时,基础研究经费投入向高校倾斜,编制符合中国高校基础研究实际情况的计划,推进自主创新可持续发展。世界主要国家的研发投入表明,政府是基础研究的最大资助者和支持者。例如美国联邦政府拨款占大学研发经费的比例均在55%以上,占大学基础研究的比例均在60%以上,是大学科研最大的资助者;2010年,中国企业投入基础研究的经费不足5亿元,占企业研发经费的比例不足1‰,基础研究经费来源主要依靠政府投入。中国高校执行的研发经费占全国的比重在“十五”期间基本保持在10%左右,“十一五”期间缓慢下降,2010年有所增加,但也仅为8.5%,应逐步增加至经济合作与发展组织成员国的平均值以上,也就是16%以上。

3.完善科研经费使用管理办法,补偿科研人力成本

科研经费主管部门应逐步建立和完善科研成本核算制度,确定人员经费等各项间接成本标准;调整高校教育事业费的拨款计算方式,对高校科研人力资源成本进行补偿,优化高校科研经费使用结构。可由教育部、财政部和科技部等主管部门牵头,组织有关高校测算科研成本,制定真实可靠的标准,以更加科学合理地测算科研成本,并结合高校现实情况制定可行的核算方法;以完整、真实、可靠地计算各项科研成本为基础,开展科研经费绩效评价,提高科研项目资金的使用效益。

逐步修订完善有关科研经费管理办法,加强科研经费的统筹管理,从预算管理转变为目标管理。在经费管理办法中明确:人员经费不限于研究生和临时聘用人员的劳务费开支,项目负责人和课题组成员根据贡献(如工作量)大小提取一定比例的劳务酬金,可以参照美国的通行做法,按支付一定时期的工资津贴标准提取人员经费;人员经费开支比例相应提高,进一步明确各类人员的工资津贴等标准,以提升科研人员生活质量,提高工作积极性;改进人员经费支付手段,防范财务监管漏洞,降低管理成本,例如科研项目人员经费必须由高校财务部门采用委托银行发放方式直接转入科研人员的银行账户,不得按比例一次性预提;结余经费不再回收,鼓励将其用于后续科研工作等。

4.改革科研评价体系,提高科研经费的使用效益

完善高校科研评价体系,建立科学合理的评价制度,改变科研评价中简单僵化的评价方式和重数量、轻质量的倾向,加强学术规范管理,健全公开、公平、公正的管理机制。对科研成果的评价要淡化“数量”与“形式”,强调成果的“质量”与“影响”,注重科研成果的学术价值、社会价值和政策效益等。大力支持可能获得新发现、新概念、新思想、新理论、新方法和新技术的交叉学科项目,规范保护“非共识项目”和“风险项目”,在高校营造创新的文化氛围。

完善学术评议办法,建立权威的中介评估机构,将行政性评价转变为社会性评价,健全同行评议及项目管理制度,引导学术评价、经费管理走上良性发展的道路。制定切实可行的办法,促进科研设备、数据、成果等科研资源的共享。加强科研经费管理工作中各部门的配合、协调和沟通,实现科研项目的预算信息、进展信息和财务信息等的互通共享;逐步建立公示制度,接受社会监督。统筹并完善国家现有的科研奖励办法,合理设置奖项,提高奖励的权威性和公正性,倡导甘于寂寞、淡薄功利、勇于创新的研究态度和学术作风。大力弘扬求真求实的科学精神,培养与时俱进的创新精神;强化敢为人先、敢冒风险、勇于探索、不畏失败的创新理念;培养互利共进、推进交流的合作创新精神;树立尊重知识、崇尚科学、鼓励创造的社会风尚;大力提倡百家争鸣、学术平等的良好风气,形成更加开放和包容的创新文化。

四、结语

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,深化科技体制改革,建设国家创新体系;整合科技规划和资源,完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制,构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制。高校科研经费管理制度改革的本质是体制机制创新,是科技创新的基础条件,应从国家战略全局出发对科研经费管理制度进行顶层设计,积极推动协同创新。因此,要加快推进适应高校科研活动规律的管理体制机制改革,逐步消除体制机制障碍,完善统筹协调的科研经费宏观决策机制、不同部门之间的沟通协调机制,以及相关的评估、调整、中止机制,对有限的科研经费进行整体布局、长远规划,提高科研经费的使用效率和效益,为建设高等教育强国提供强有力的制度保障。

注释:

①胡锦涛.在庆祝清华大学建校100周年大会上的讲话[R].2011-04-24.

②[德]霍斯特·克勒.德国联邦总统在科学审议会50周年纪念会上的致辞[R].2007-09-05.

③National Science Board. Science and Engineering Indicators 2008[R]. Arlington: National Science Foundation, 2008.

④科学技术部发展计划司.科技统计报告[R].第23期(总第514期),2012-01-20.

⑤OECD. Main Science and Technology Indicators Database[R]. 2009.

⑥国家统计局,科学技术部,财政部.2010年全国科技经费投入统计公报[R].2011-09-28.

⑦国家统计局.中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报[R].2012-02-22.

⑧科学技术部发展计划司.科技统计报告[R].第21期(总第512期),2012-01-19.

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